2024年中央一號文件提出，以確保國家糧食安全、確保不發(fā)生規(guī)模性返貧為底線，以提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平、提升鄉(xiāng)村治理水平為重點(diǎn)，強(qiáng)化科技和改革雙輪驅(qū)動，強(qiáng)化農(nóng)民增收舉措，打好鄉(xiāng)村全面振興漂亮仗，繪就宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村新畫卷，以加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化更好推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)。確保國家糧食安全是底線，也是我們一以貫之的大政方針。2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議通過的糧食安全保障法，為深入實施國家糧食安全戰(zhàn)略、建立完善糧食安全保障制度體系、更好守住管好“天下糧倉”提供了專門法律保障。

一、制定糧食安全保障法的主要背景

糧食安全是實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家安全的重要基礎(chǔ)，是關(guān)系全局性的重大戰(zhàn)略問題，只有把牢糧食安全主動權(quán)，才能把穩(wěn)強(qiáng)國復(fù)興主動權(quán)。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視國家糧食安全，確立了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，出臺了一系列保障國家糧食安全的政策措施，為保障我國糧食產(chǎn)量連年豐收，解決好十幾億人的吃飯問題打下了堅實基礎(chǔ)。我們經(jīng)過艱苦努力，從當(dāng)年4億人吃不飽到今天14億多人吃得好，有力回答了“誰來養(yǎng)活中國”的問題。但同時也要看到，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、人口增加和人民生活水平提高，我國糧食供求緊平衡的格局長期不會改變，保障糧食安全面臨著不少現(xiàn)實問題和挑戰(zhàn)。例如，我國耕地資源有限、淡水資源嚴(yán)重不足，糧食生產(chǎn)的剛性約束日益增強(qiáng)；糧食總量充裕但結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出；農(nóng)民種糧比較收益較低，地方抓糧、農(nóng)民種糧的積極性有待提升；糧食區(qū)域產(chǎn)需不平衡加劇，糧食生產(chǎn)、庫存向主產(chǎn)區(qū)集中等。同時，國際環(huán)境錯綜復(fù)雜，國內(nèi)改革進(jìn)入深水區(qū)，保障國家糧食安全面臨許多新情況新挑戰(zhàn)。為端牢端穩(wěn)“中國飯碗”，黨中央出臺了一系列糧食安全有關(guān)政策措施，積極推進(jìn)糧食生產(chǎn)、儲備、流通、加工等方面的改革和發(fā)展，積累了行之有效的經(jīng)驗做法，亟須立法予以規(guī)范、支持、保障。

十三屆、十四屆全國人大常委會在往屆全國人大常委會將糧食法列入立法規(guī)劃的基礎(chǔ)上，從實施國家糧食安全戰(zhàn)略出發(fā)，將糧食法調(diào)整為糧食安全保障法，列為一類項目。2018年、2019年、2023年中央一號文件對推進(jìn)糧食安全保障立法提出明確要求。經(jīng)過多年的努力，不斷聚焦糧食安全保障的核心問題，不斷明確立法思路，確定糧食安全保障法的名稱，并加速推進(jìn)立法工作。2023年6月十四屆全國人大常委會第三次會議初次審議糧食安全保障法草案后，全國人大常委會憲法和法律委員會、常委會法制工作委員會抓緊開展工作，在一年內(nèi)完成三次審議，順利表決通過。

二、制定糧食安全保障法的總體思路

深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作、關(guān)于國家糧食安全的重要論述精神，糧食安全保障法以法律形式落實黨中央決策部署、推動完善相關(guān)具體制度，進(jìn)一步保障農(nóng)民利益，滿足人民美好生活需要，系統(tǒng)性構(gòu)建了保障糧食安全的制度體系。

一是落實黨中央決策部署，轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范。習(xí)近平總書記指出，解決好十幾億人口的吃飯問題，始終是我們黨治國理政的頭等大事；必須全方位夯實糧食安全根基，既要抓物質(zhì)基礎(chǔ)，強(qiáng)化藏糧于地、藏糧于技，也要抓機(jī)制保障，做到產(chǎn)能提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、韌性增強(qiáng)、收益保障、責(zé)任壓實。制定糧食安全保障法，堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的二十大精神和有關(guān)決策部署，堅持總體國家安全觀，深入實施國家糧食安全戰(zhàn)略，以法律的形式把經(jīng)實踐檢驗成熟的政策措施和制度成果轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，成為國家意志和社會行為準(zhǔn)則。

二是堅持問題導(dǎo)向，順應(yīng)發(fā)展需要。深入總結(jié)黨的十八大以來糧食安全領(lǐng)域改革成果，廣泛聽取各方面意見，針對糧食安全領(lǐng)域存在的耕地利用、糧食儲備流通加工等環(huán)節(jié)以及糧食應(yīng)急、節(jié)約等方面的突出問題，有針對性地建立和完善相關(guān)工作制度，健全糧食安全保障責(zé)任制，切實提高防范和抵御糧食安全風(fēng)險能力。同時，為應(yīng)對糧食安全面臨的新情況新挑戰(zhàn)，提升制度的系統(tǒng)性、整體性、前瞻性，全方位夯實糧食安全根基。

三是尊重農(nóng)民主體地位，調(diào)動種糧積極性。促進(jìn)農(nóng)民增收，難點(diǎn)在糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民。在政策上，要考慮如何提高糧食生產(chǎn)效益、增加農(nóng)民種糧收入，實現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)糧食和增加收入齊頭并進(jìn)，不讓種糧農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上吃虧，不讓種糧大縣在財政上吃虧。保障14億多人的糧食安全，必須回答好誰來種地的問題。糧食安全保障法明確國家建立健全糧食安全保障投入機(jī)制和糧食生產(chǎn)者收益保障機(jī)制，給農(nóng)民吃上“定心丸”，讓農(nóng)民種糧有利可圖、讓地方抓糧更有積極性。

四是滿足多元發(fā)展需要，更好保障消費(fèi)需求。人們每天消費(fèi)的食物，有相當(dāng)大的部分是直接來源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品，要從源頭上確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，抓住糧食供給寬松的有利時機(jī)，推行綠色生產(chǎn)方式。習(xí)近平總書記指出，現(xiàn)在講糧食安全，實際上是食物安全。老百姓的食物需求更加多樣化了，這就要求我們轉(zhuǎn)變觀念。糧食安全保障法提出構(gòu)建多元化食物供給體系，明確國家糧食安全既要保數(shù)量，也要重質(zhì)量，確保人民群眾吃得安全放心，真正走質(zhì)量興農(nóng)之路。

三、制定糧食安全保障法的主要制度考慮

糧食安全保障法對耕地保護(hù)、糧食生產(chǎn)、糧食儲備、糧食流通、糧食加工、糧食應(yīng)急、糧食節(jié)約和監(jiān)督管理等作了比較全面系統(tǒng)的規(guī)定。概言之，可以從四個方面把握糧食安全保障法的重點(diǎn)內(nèi)容：

（一）“為耕者謀利”，讓農(nóng)民種糧有利可圖、讓地方抓糧更有積極性

對于保障糧食安全，首先要解決“誰來種地”的問題，關(guān)鍵是如何在保障糧食安全的同時確保農(nóng)民增收、維護(hù)好農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。這是糧食安全保障法制定過程中重點(diǎn)研究的問題之一。近年來，為鼓勵糧食生產(chǎn)和耕地保護(hù)，各地積極落實耕地地力補(bǔ)貼、一次性種糧補(bǔ)貼、耕地輪休補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼等扶持政策，取得了明顯效果。糧食安全保障法明確國家健全糧食生產(chǎn)者收益保障機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、糧食生產(chǎn)者增收。一是規(guī)定省級以上人民政府應(yīng)當(dāng)通過預(yù)算安排資金，支持糧食生產(chǎn)；國家健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，完善對糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣的財政轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)動糧食生產(chǎn)積極性。二是規(guī)定國家完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度，鼓勵開展商業(yè)性保險業(yè)務(wù)。三是規(guī)定以健全市場機(jī)制為目標(biāo)完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度和糧食價格形成機(jī)制。以法律形式確定價格、補(bǔ)貼、保險三項重要保障制度。

（二）“為業(yè)者護(hù)航”，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，增強(qiáng)國家糧食安全保障能力

習(xí)近平總書記指出，我們要善于用好國際國內(nèi)兩種資源、兩個市場，但保障糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)能力必須牢靠地建立在我們自己身上。做強(qiáng)做優(yōu)我國的糧食產(chǎn)業(yè)是保障國家糧食安全的重要一環(huán)，這既要充分發(fā)揮市場作用，也離不開政府的有效調(diào)控。從支持、規(guī)范、保障糧食從業(yè)者的角度：一是規(guī)定采取財政、金融等支持政策加強(qiáng)糧食安全保障，完善糧食生產(chǎn)、收購、儲存、運(yùn)輸、加工、銷售協(xié)同保障機(jī)制，建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶；二是規(guī)定引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)合理推出金融產(chǎn)品和服務(wù)，為糧食生產(chǎn)、儲備、流通、加工等提供支持；三是規(guī)定支持糧食領(lǐng)域基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和標(biāo)準(zhǔn)化工作，促進(jìn)科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化和先進(jìn)技術(shù)、設(shè)備的推廣使用，提高糧食生產(chǎn)、儲備、流通、加工的科技支撐能力和應(yīng)用水平；四是規(guī)定國家加強(qiáng)對糧食市場的管理，充分發(fā)揮市場作用，健全市場規(guī)則，維護(hù)市場秩序，依法保障糧食經(jīng)營者公平參與市場競爭；五是規(guī)定國家鼓勵和引導(dǎo)糧食加工業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)支持在糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)發(fā)展糧食加工業(yè)。從政策引導(dǎo)、技術(shù)服務(wù)、金融支持、營商環(huán)境等多方面、多鏈條為糧食從業(yè)者保駕護(hù)航。

（三）“為食者造福”，讓消費(fèi)者吃得放心、滿足多元化消費(fèi)需求

保障農(nóng)產(chǎn)品供給，既要保數(shù)量，更要重質(zhì)量，這是最基礎(chǔ)的要求。要在抓好糧食數(shù)量安全的基礎(chǔ)上，以更大力度抓好糧食質(zhì)量安全，讓人民群眾吃得安全放心。一是在總則中明確規(guī)定構(gòu)建科學(xué)合理、安全高效的糧食供給保障體系，包括提升糧食質(zhì)量安全。二是規(guī)定承儲政府糧食儲備的企業(yè)或者其他組織應(yīng)當(dāng)執(zhí)行儲備糧食質(zhì)量安全檢驗監(jiān)測制度，保證政府糧食儲備符合規(guī)定的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、達(dá)到規(guī)定的質(zhì)量等級。三是規(guī)定糧食加工經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，不得摻雜使假、以次充好，對其加工的糧食質(zhì)量安全負(fù)責(zé)，接受監(jiān)督。四是規(guī)定糧食生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，執(zhí)行有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，確保糧食質(zhì)量安全；政府應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)糧食生產(chǎn)、儲備、流通、加工等環(huán)節(jié)的糧食質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作，建立糧食質(zhì)量安全追溯體系，完善糧食質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)測和檢驗制度。從宏觀要求到具體制度，筑牢糧食質(zhì)量安全防線，壓實政府監(jiān)管責(zé)任。在此基礎(chǔ)之上，規(guī)定保障國家糧食安全應(yīng)當(dāng)樹立大食物觀，構(gòu)建多元化食物供給體系，全方位、多途徑開發(fā)食物資源，滿足人民群眾對食物品種豐富多樣、品質(zhì)營養(yǎng)健康的消費(fèi)需求；鼓勵和引導(dǎo)糧食加工結(jié)構(gòu)優(yōu)化，增加優(yōu)質(zhì)、營養(yǎng)糧食加工產(chǎn)品供給。

（四）“守大國糧倉”，落實黨政同責(zé)要求，壓實政府及其有關(guān)部門責(zé)任

端自己的飯碗、裝自己的糧食是底線。糧食安全保障法明確國家建立糧食安全責(zé)任制，實行糧食安全黨政同責(zé)。“黨政同責(zé)”的要求入法將更加強(qiáng)化各地一把手的糧食安全保障責(zé)任。地方政府承擔(dān)具體責(zé)任，主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都有責(zé)任保面積、保產(chǎn)量，飯碗要一起端、責(zé)任要一起扛。為全面壓實糧食安全保障責(zé)任，規(guī)定了政府及其有關(guān)部門編制規(guī)劃、建立投入保障機(jī)制、建立監(jiān)測預(yù)警體系、加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管等方面的具體義務(wù)。同時，“為耕者謀利、為業(yè)者護(hù)航、為食者造福”的真正落地見效，更離不開政府的積極作為，需要依靠政府將政策法律轉(zhuǎn)化為實際行動，調(diào)動社會各方積極參與保障國家糧食安全。